摘要：从2001年“4·1”中美撞机事件的处理看，“9·11”事件前小布什政府的南海政策十分强硬。“9·11”事件后，小布什政府对华立场转向相对温和，开始重视中美合作。但是，小布什政府的南海政策基本没变，仍然以遏制中国为核心。美国借口在东南亚开辟第二反恐战场，加强了美菲同盟以及美越的军事关系。不同于以往美国政府，小布什政府没有直接介入南海争端，也没有从意识形态上遏制中国，而是更强调从军事上遏制中国崛起。
关键词：“4·1”中美撞机事件；航行自由；遏制；南海争端；军事介入
中图分类号：D815 文献标识码：A 文章编号：（2018）03-0043-05
2000年美国总统大选期间，总统候选人小布什猛烈抨击克林顿政府的对华政策，认为克林顿政府对华太软弱，中美不是“建设性战略伙伴关系”，而是“战略竞争对手”。后来成为小布什政府特别助理的扎勒米·哈利勒扎德曾宣称，中国是美国的战略竞争对手，是美国“头号假想敌”，必须“遏制中国”。① 小布什政府的对华强硬政策显然受到这份报告的影响。但是，小布什上任当年爆发的“9·11”事件让小布什政府改变了对华态度，美国和中国在反恐、经贸、伊朗核问题、朝鲜核问题等国际问题上都开展了有效的合作。这让小布什政府逐渐认识到，美国和中国有许多共同的利益，美国要鼓励中国成为国际社会中“负责任的利益攸关方”。小布什政府的对华政策决定了它的南海政策，以“9·11”事件为分水岭，其南海政策分为两个阶段。
一、蛮横处理“4·1”中美撞机事件
小布什带着强烈的反华思想于2001年1月上任，不久，中美就爆发了“4·1”撞机事件。2001年4月1日，美国一架EP—3军用侦察机抵近海南岛侦察。中国2架歼—8Ⅱ飞机对其跟踪和监视，其中一架与美侦察机发生碰撞，中国战机坠毁，飞行员牺牲，美国侦察机迫降在海南岛陵水机场。这一事件引发中美关系空前紧张，中国严正要求美国道歉并给予赔偿，但是小布什政府不但不赔偿和道歉，还蛮横要求中國尽快交还飞机。
中国认为，撞机的责任主要在美国，因为从美国侦察机受损情况来看是美国飞机突然转向，致其机头和左翼与中方飞机相撞。再者，美国的侦察机明显违背了《联合国海洋法》，其第58条第3款规定：“各国在专属经济区内根据本公约行使其权利和履行其义务时，应适当顾及沿海国的权利和义务，并应遵守沿海国按照本公约的规定和其它国际法规则所制定的与本部分不相抵触的法律和规章。”中国1998年通过的《中华人民共和国专属经济区与大陆架法》第11条规定：“任何国家在遵守国际法和中华人民共和国的法律、法规的前提下，在中华人民共和国的专属经济区享有航行、飞越的自由，在中华人民共和国的专属经济区和大陆架享有铺设海底电缆和管道的自由，以及与上述自由有关的其它合法使用海洋的便利。”中国1993年通过的《中华人民共和国国家安全法》第4条规定：“任何境外机构、组织、个人不得窃取、刺探中国国家秘密，危害中国安全。”由此推论，美国军用飞机抵近中国沿海进行电子侦察刺探中国情报，明显违背了中国的法律，从而也违背了《联合国海洋法》。
中美撞机事件发生在小布什刚刚宣布中国为战略竞争对手之时，美国政府对此事的处理非常蛮横。美国坚持认为，美国侦察机的飞行符合《联合国海洋法公约》第58、96、97条之规定，美国在中国专属经济区内有飞行自由；美国军机如同军舰一样在公海上享有“完全豁免权”。因此，尽管美国多次表达歉意，但拒绝道歉和赔偿。② 美国视中国专属经济区为“公海”，因此享有飞越自由。这种肆意曲解公约、无视他国正当海洋权益的行为，是小布什政府“9·11”事件前南海政策最突出的表现。
“4·1”事件后，小布什政府加大了在南海对中国的军事威慑。一方面，美国频繁地在南海地区开展军事演习，既有与部分南海周边国家联合演习，也自己单独在南海演习。4月至5月，美国一边与菲律宾在吕宋岛附近外海域举行代号“2001肩并肩（Balikatan）”的联合军事演习，又与泰国举行代号为“金色眼镜蛇”的联合军事演习。6月至7月，美国分别与菲律宾和新加坡举行了2001年度海上战备与训练合作演习。到了8月，美国则独自在南海进行了一场代号为“通过演习”的大规模军事训练，军舰有星座号和卡尔文森号两艘航空母舰及众多巡洋舰、护卫舰、驱逐舰等，军机有150架。③ “通过演习”的名称本身就意在宣示，美国军队仍然一如既往地主导南海地区的和平与稳定，维护南海的航行自由。④ 另一方面，美国还加强在南海周边的军事存在。4月，美国航空母舰“蓝脊”号访问马来西亚和新加坡；9月，美国获准其海军可以自由使用菲律宾港口和空军可以飞越菲律宾领空。9月30日，美国发布《四年防务评估报告》，指出“美国未来防务重心是从孟加拉国湾到日本海的广阔的弧形地带”。美国还宣布计划将12万驻欧部队中的4万重新部署到太平洋地区。⑤ 很显然，小布什政府上任之初，不但延续了克林顿政府的南海遏制中国政策，而且还有更严厉的趋势。
二、霸道强化“FON”计划
中美“4·1”撞机事件中，小布什政府以美国有“航行自由”（ Freedom of Navigation）来辩解。美国主张“航行自由”由来已久。远在美国建国之初，美国开国元勋们就在对外贸易中提出“海洋自由”原则。美国第二任总统约翰·亚当斯（John Adams）曾说：“我希望这个星球上的所有海洋和河道都是自由无束的。”⑥ 美国1776年的“条约计划”（Treaty Plan of 1776）提出了“自由船舶所载货物自由”。⑦ 此后，美国把“海洋自由原则”当做处理外交关系的基本原则，并一直贯彻执行。到第一次世界大战期间，美国总统威尔逊提出的“十四点和平计划”中就有“公海自由”一项。他说：“各国领海以外的海洋上应有绝对的航行自由，平时及战时均然，只有为执行国际公约而采取国际行动时才可以封锁海洋的一部分或全部。”⑧ 二战期间，美国总统罗斯福再次强调“海洋自由”：“作为统一的有决心的人民的总统，我庄严宣告：我们重申关于海洋上航行自由的传统美国主张。”⑨ 二战后，美国的海洋利益遍布全球，为了保护这些利益，美国建立了遍布全球的军事基地并推行全球霸权战略。为了适应新的国家利益，传统的美国“航行自由原则”的内涵也发生了变化，在重商主义的基础上融入了安全和军事因素。这样，维护“航行自由”就演变为美国称霸海洋的重要推手。
为维护美国所谓航行和飞越自由，1979年3月，美国总统卡特宣布一项“FON”计划（ Free-dom of Navigation Program）。⑩ 卡特说：“鉴于美国在世界事务中的显著地位，它感到不得不采取主动去保卫其权利免受沿海国家的非法侵蚀。” 卡特以后的历届美国政府都遵循这一计划。1983年3月，里根总统重申“FON”计划，强调“美国的政策，历来是以一种与1982年《联合国海洋法公约》规定的利益平衡原则相一致的方式，在全球范围内行使和维护其航行和飞越的权利与自由。不过，美国不会默认其它国家采取的旨在限制国际社会在航行、飞越和其它公海利用相关权利与自由的单边行动。” 老布什政府于1990年10月12日出台了国家安全指针49号文件（NSD—49号），再次重申“航行自由计划”。 针对航行自由，克林顿政府1995年出台了32号文件（PDD/NSC—32）。到小布什政府时期，美国强化了“FON”计划，2003年出台了“美国航行自由计划和敏感区域报告”（“CJCSI 2420.01A”文件），2005年出台“美国行使海上航行和飞越权利计划”（“DODDC—2005.1”文件）。2007年10月，美国军方制定了《21世纪海权合作战略》，将全球自由航行视为美国最基本的海洋权利，对这种权利的任何限制都是对美国国家安全的破坏。2007年10月，美国海军、海军陆战队和海岸警卫队联合推出了《21世纪海权合作战略》，该战略把全球航行自由确定为美国海洋权力（seapower）的基石，任何剥夺和限制这种自由的企图，都被视为对美国国家安全的损害。在2007年航行自由报告中，美国认为中国的“海洋主张挑战”为“主张对专属经济区上空有管辖权”、“以国内法裁定外国实体在专属经济区内的测量活动为犯罪”。从2007年到2010 年，美国再以同样的理由对中国执行军事宣示活动。 这一时期典型的事件有：2008年3月，美国海军“胜利”号监听船闯入中国东海专属经济区内；2009年3月，美国海军“无暇”号声纳测量船在中国海南岛120公里处的南海海域进行测量活动。美国宣称这些军事宣示活动都是为捍卫“航行自由”，实际上是为了军事目的。
美国至今没有加入《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》），却打着遵守《公约》的旗号在全球海洋推行“FON”计划，把自己扮演成履行《公约》的忠实执行者。 一方面它宣称遵守《公约》的规定，一方面仍然按照自己的历史习惯来行事。 从现有的白宫解密文件得知，美国“FON”计划的核心是通过军舰和军机在国际海域及其上空，包含沿海国200海里专属经济区的航行和飞越来确认“航行自由”的权利。 以南海为例，先不谈有争议的南海岛礁，就是主权明晰的海南岛，美国的军舰和军机也不顾《公约》的规定以及中国依据《公约》制定的相关法律频繁进入中国的领海和专属经济区，这是中美“4·1”南海撞机事件的根本原因。对于那些有争议的南海岛礁，美国一直声称对其主权归属不持立场，这实际上等于美国宣布南海岛礁及其相关海域不属于任何一声索方，南海是国际海域，是公海，美国在南海享有充分的航行和飞越自由。再者，不论是海上还是空中，南海都是重要的交通要道。南海的航行一直是畅通无阻，但偏偏只有以美国为首的少数国家高喊南海的航行自由受到了威胁。其原因是这些国家的航行不是正常的交通行为，是怀有私自目的的政治和军事行为。连美国学者也承认，中国从无意图也未曾干扰合法的海上商贸运输等之类“航行自由”，对于美国来讲真正的问题在于，中国反对他国在其专属经济区内进行军事侦察活动。 “FON”计划不仅仅是一项单纯的海洋权利的宣示，美国还经常借口“航行自由”以实现抵近侦察沿海国的军事设施和军事活动。
三、借重军事遏制中国
“9·11”事件的突然发生一下子打断了小布什政府的对华政策，集中精力打击恐怖主义成为美国最新、最重要的战略选向。与小布什政府上任初期相比，美国介入南海争端的积极性受到了牵制，但是美国并没有完全放手，而是趁在东南亚开辟第二反恐战场之际，借重军事遏制中国。
1. 提高威慑中国的军事能力
首先，美国强化关岛的战略地位，增加在关岛的军事部署。关岛基地是美军西太平洋地区作战体系的重要战略支点和作战枢纽。就南海而言，关岛基地的美军力量可以覆盖南海任何区域，因此足以对南海争端给予干预或威懾。 正因如此，小布什政府特别重视美军在关岛的实际军事部署：2002年部署3艘配有最新型巡航导弹的核攻击潜艇，轮派F15战斗机和B—52隐形轰炸机；2003年扩建安德森空军基地；2004年启动B—52隐形轰炸机对亚太地区例行飞行任务；2006年美国《四年防务评估报告》计划增加驻关岛的攻击型核潜艇；2008年美国防部长盖茨宣称将投资150亿美元扩建关岛军事基地。美军加强在关岛的军事存在是在告诉亚太其它国家，美军仍是亚太地区最大、最强的军事力量，它仍能主导亚太地区的局势，包括南海。
其次，小布什政府主导构建了多层次的南海安全合作机制，主张以军事手段应对南海地区恐怖主义、海盗、自然灾害等非传统安全威胁。除了本地区既有的美澳、美菲、美新等安全同盟外，美国2004年提出“区域海上安全”倡议。这些都伴随着美国在东南亚的军事部署。2005年2月，美国同日本磋商东南亚安全，将东南亚列为共同战略目标，把日本的军事力量拉进了东南亚。2008年6月，美国更是派出“里根”号航母战斗群到菲律宾参与救灾。 美军以传统安全手段来解决非传统安全问题，显然是“项庄舞剑，意在沛公”，其目标是威胁和遏制中国在南海正当的维权行动。
此外，2006年2月，美国公布《四年防务评估报告》，以反恐为名将美军的战略重心从大西洋向太平洋转移，将现有的11艘航母中的至少6艘和60%的作战潜艇部署在太平洋，强化对中国的威慑能力。 2006年5月公布《中国军事实力报告》，渲染中国在南海地区的军力发展。 美国还加强了同新加坡、泰国、马来西亚、印度尼西亚等国的关系，妄图扶持整个东盟来对抗中国的南海主张。特别是，2008年5月美国太平洋舰队司令基廷在接受接受《美国之音》访问时公开指责中国在海南岛建立军事基地，甚至直接对中国发出警告：中国不应该发展这类“高档军事设施”，“如果在军事上向美国挑战，中国肯定面对失败”。 基廷的霸道发言是担心中国在南海扩张军力会挑战美国在东南亚的军事支配地位，反映了小布什政府在南海遏制中国的本质。
2. 加强美菲军事同盟关系
小布什政府加强了美菲军事同盟关系，加大支持菲律宾的军力发展，提高菲律宾争夺南海主权的军事能力。首先，美国同菲律宾举行双边军事演习。除每年度例行“肩并肩”大型聯合军演外，2002年10月，美国和菲律宾举行一场代号为“跳跃展望”的军事演习。2004年1月，美国和菲律宾首次在南海争议海域举行了以“抵御外来侵略”为主题的军事演习。2008年5月，美国派出“蓝岭号”航空母舰与菲律宾在巴拉望岛海域开展联合演习。其次，美国加大对菲律宾军队的军事援助和培训。2002年2月，美国援助菲律宾一艘快艇和多辆M—35军车并答应随后两年援助菲律宾1000万美元。2008年，美国还决定对菲律宾120多艘老旧军舰进行现代化更新并计划对3万名菲律宾海军官兵进行培训。 再次，美菲签订双边军事协议。2002年11月，美国和菲律宾签署《双边后勤保障协议》，协议要求菲律宾允许美国在菲律宾修建和使用临时设施并为美国在南海周边的演习和训练提供必要的后勤保障。 最后，2007年10月，美国发布《21世纪海权合作战略》报告，该报告特别突出了美菲军事同盟的重要意义，强调美国通过与菲律宾军事演习、军事援助等“经常性的临时行动”维持在菲律宾的军事存在，以对中国形成威慑。菲律宾是声索南海主权最激烈的一方，美国支持菲律宾的军力发展很显然意在提高菲律宾争夺南海主权的军事能力，从而遏制中国的作用。
3. 加快发展与越南的军事关系
小布什政府开始加快发展与越南的关系，支持越南的军力发展。自1995年7月11日美越建交以来，两国关系发展迅速。2000年3月，美国国防部长科恩首次访越南，开启两国军事关系的发展。同年11月，美国总统克林顿对越南进行了为期4天的访问，这是美越战争之后美国总统对越南的首次访问，对美越关系的发展来说具有里程碑意义，从此美越关系迅速升温。2002年2月，美国太平洋舰队司令布莱尔访问越南，同越南商讨美国军舰随时停靠金兰湾海军基地的可能性。2003年11月，美国邀请越南国防部长范文茶访问美国，这是美越战争结束后越南高级官员首次访美，进一步推进了两国军事关系的发展。本月不久，美国导弹护卫舰“范德格里夫特”号抵达越南西贡港，这是美越战争结束后美国军舰首次访问越南。2005年6月，美国邀请越南总理潘文凯访问美国。越南更高一级官员访问美国说明美越关系进一步密切。同月，美国国防部长拉姆斯菲尔德访问越南，确定技术支持越南的军事发展，计划培训越南官兵。同年7月，美军太平洋司令部法伦海军上将到访越南，提出愿与越南联合军演。2008年10月，美国国防部首次在河内与越南进行国防和安全战略对话，首次商讨美国向越南出售武器和零部件的可能性。以上多个首次说明美越关系的发展越来越密切：互访官员级别越来越高，交流的层次越来越高，合作的程度越来越深。这显示美国想让自己的军事力量重返越南的急切心情。越南在南海争端中具有天然的地缘优势，如果美国重新实现在越南的军事存在，那必然会对南海问题的发展产生极其为重要的影响。就越南而言，为维护自己在南海的既得利益和扩大未得利益，越南也急于提高自己的军事能力，也急于得到美国的军事援助。难怪越南总理访美归来后说：“南海地区需要美国的军事存在，否则就会被中国占领”，“为换取美国的军事合作，越南希望用金兰湾海军基地与美国进行妥协交换。” 可见，美越军事合作都有遏制中国的目的。
除了以上三点外，小布什政府还从经济上染指南海，明知南海存在主权争端，却默许本国石油公司参与在南海争议海域开发油气资源。除了原有的美菲合作开发外，这时期美国加大与越南的合作。2007年6月和11月，美国雪佛龙（Chevron）集团和埃克森美孚石油公司分别与越南签署合作开发协议。不过，与军事手段相比，美国经济上染指南海还是次要的。
“9·11”事件前小布什政府的南海政策十分强硬。“9·11”事件后小布什政府对华立场转向相对温和，更加重视中美合作。但是，小布什政府的南海政策基本没变，仍然以遏制中国为核心。这时期小布什政府没有直接介入南海主权争端，而是侧重以军事手段来遏制中国。比如，主张南海的“航行自由和飞越自由”、加强美菲同盟关系及支援菲律宾的军力发展、签订双边军事协议、频繁举行双边和多边军事演习、加强发展与越南的关系及支持越南的军力发展、主导构建多层次的南海安全合作机制、强化在南海周边的军事部署，等等。在小布什政府的南海政策中，意识形态因素没有再出现，小布什政府只针对中国在南海的军力发展表达了担忧。也就是说，从小布什政府起，美国的南海政策更侧重于借助军事手段遏制中国崛起。后来奥巴马政府提出“亚太再平衡”战略和积极介入南海争端，实际上就是延续了小布什政府的军事遏制政策。
注释：
① [美]扎勒米·哈利勒扎德等：《美国与亚洲——美国新战略和兵力态势》，滕建群等译，新华出版社2001年版，第27—29、6页。
② P. M. Cronin.， Cooperation from Strength： The United States， China and the South China Sea，Center for a New American Security， 2012， pp.69-79.
③ L. Buszynski， Realism， Institutionalism， and Philippine Security， Asian Suvey， 2002， 62（3）， p.498.
④ S. Yann-Huei， The Overall Situation in the South China Sea in the New Millennium： Before and After the September II Torrorist Attacks， Ocean Develoment & International Law， 2003 ， 34 （3-4）， pp.237-238.
⑤ W. Wallace， Europe， the Necessary Partner， Foreign Affairs， May/June 2001.
⑥ Armin Rappaport and William Earl Weeks， Freedom of the Seas， in Alexander DeConde， Richard Dean Burns， and Fredrik Logevall eds.， Encyclopedia of American Foreign Policy， New York： Charles Scribner’s Sons Gale Group， 2002， z（1）， p.111.
⑦ [美]S·F·比米斯：《美国外交史》（第一分册），叶笃义译，商务印书馆1985年版，第31页。
⑧ “Address of the President of the United States Delivered at a Joint Session of the Two Houses of Congress， January， 8， 1918”， in United States Department of the State ， Papers Relating to the Foreign Relations of the United Sates， 1918， Supplement 1， The World War， p.15.
⑨ [美]富兰克林·德·罗斯福：《罗斯福选集》，关在汉编译，商务印书馆1982年版，第295、301页。
⑩ 白宫解密文件NSDD265： FREEDOM OF NAVIGATION PROGRAM， 1987年3月16日。
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转引自曲升：《美国“航行自由计划”初探》，《美国研究》2013年第1期。
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作者简介：贾庆军，福建警察学院国内安全保卫教研室副教授，福建福州，350007。
（责任编辑 刘晓慧）
